【域外动态】德国高校教师薪酬制度及其特征分析
本研究以德国现行高校教师薪酬制度的形成为背景，对德国高校教师薪酬制度基础、薪酬制度所包含的纵向内容——薪酬晋级制度、薪酬制度所包含的横向内容——薪酬结构进行分析，尤其是对薪酬结构下的与绩效相挂钩的浮动工资展开解析，以期总结德国高校教师薪酬制度的特征，为我国与一流大学建设相配套的高校教师薪酬制度建设提供一定的借鉴。
本研究中的“德国高校教师”按联邦《高等教育总法》对高校全职教师范畴的规定，是指德国高校全职教师，即“终身教授”和“青年教授”。“薪酬”是指高校教师因被高校雇佣而获得的工资，不包括基于高校以外的雇佣关系而获得的收入。
1 德国现行高校教师薪酬制度的形成20世纪60至80年代，德国高等教育的扩张促使德国高等教育进入了大众化时代。学生人数持续增加，大学生在同龄人口中所占比例由1960年的7.0%上升到1970年的13.4%，1980年的25.6%。进入80年代后，德国经济发展陷入低迷，财政收入的增长率几乎处于停滞状态。政府处于前所未有的财政压力之下，不断压缩对教育领域的财政预算。特别是在高等教育领域，公共资金的紧缺状态尤为严重，这就迫使大学不得不节省开支。在90年代后期，虽然德国的经济状况有所好转，但在高等教育大众化的背景下，高等教育资金仍然不足。据统计，1996年联邦和各州政府的高等教育拨款比1995年减少了20亿马克。在学生人数大量增加的情况下，1997年政府提供的资金反而比1992年的30亿马克消减了2.7亿马克。正是这种高等教育大众化带来的对公共资金的巨大需求和财政收入减少带来的资金供给短缺，导致了德国高等教育国际竞争力的不足。从1980年至2004年，均生高等教育培养经费减少了约15%。2003年高等教育支出占国民生产总值的比例仅为1.1%，OECD国家在这一指标上的平均值为1.4%。因此，如何有效地利用高等教育办学经费，在现有的经费投入下增加人才培养效益？是90年代德国高等教育管理主要讨论的问题，这也标志着德国开始从成本和效益的视角审视高校管理。由于教师薪酬是高校办学经费的重要组成部分，德国试图在不增加高等教育财政预算的基础上，重新调整高校教师薪酬体系，形成有效的激励机制，提高办学质量，进而增强德国高校的国际竞争力。总之，高等教育大众化及其带来的资金短缺成为德国高等教育发展的瓶颈，也成为高校教师薪酬制度改革的外在原因。而此次改革的内在原因不得不归于德国高校系统缺少与竞争相关的控制机制。薪酬制度作为有效的控制机制之一，并没有发挥其激励作用。这主要体现在，教师工资的高低取决于工龄的长短，工龄工资每两年自动升一级，一直加到15级，与实际的科研、教学业绩没有直接关系，而是建立在“工龄越长、经验越丰富、业绩越显著”的假设之上。因此，德国从高校教师薪酬制度改革入手，努力在教研自由的传统理念与竞争压力之间建立均衡机制，激发高校教师创造更大的业绩。
1996年，巴伐利亚州州长施道博（Edmund Stoiber）首次提出高校教师薪酬改革的想法，并得到了时任联邦教研部部长吕特格斯（Jürgen Rüttgers）的支持。1998年，引入绩效工资作为具体的改革目标，被纳入社民盟与绿党的执政联盟协议。随后，德国大学校长联席会、联邦与州工作小组、州文教部长联席会以及德国高校联合会根据各自的关注点提出了具体建议。德国高校联合会所提建议的核心内容是，提高教师工资中与业绩挂钩的浮动部分,减少逐年增长的固定部分。其中,浮动工资主要取决于教师的教学质量、科研成果等业绩因素。建议发表以后，在德国社会引起了强烈的反响，得到了时任联邦教研部部长布尔曼女士（Edelgard Bulmahn）的积极支持。1999年，布尔曼女士组建了“高校劳动法改革”专家委员会，撰写绩效工资改革建议书。在此建议书中，她明确声明：“我的目标是，通过一个由与业绩无关的基本工资与业绩相关且变化的津贴两部分组成的工资结构，建立一个具有竞争力和灵活性的薪酬制度。”以此建议书为蓝本，联邦政府起草了《高校教师薪俸改革法》，并于2002年执行生效。在此法的指导下，各州修改了《州公务员薪俸法》,并颁布了《州高校教师浮动工资条例》，各高校相继颁布了《实施浮动工资准则》。截止2005年1月1日，全德范围内完成了高校教师薪酬制度由单一的基于职务的晋级提薪制度向侧重绩效的灵活薪酬制度的转变。
2德国高校教师薪酬制度的基础：高校管理体制一个国家的高等教育体制决定了高校管理体制的模式和特点，而高校管理体制又进一步决定了高校教师薪酬制度。
在德国高校外部管理体制上，联邦与州实行分工合作制。联邦政府具有联邦范围内的立法权，州及地方政府是举办高等教育的主体，具有监督教育实施的职能。从国家对高等教育管理的权限上，高等教育体制可分为相对集权和相对分权两种类型。德国属于相对集权的国家，视高等教育为公共产品，高校为提供公共产品的社会组织。因此，国家对高等教育的干预程度较高。这不仅体现在国家财政拨款是高等教育经费的主要来源，而且也体现在高校教师的聘用上所出现的政府行为。德国高校教师属于公务员系列，在公务员管理体制下，高校教师的雇主是政府，其工作和收入稳定，基本属于终身聘用制，市场不直接调解教师与高校的关系。高校教师的工资标准由国家法律统一规定，并由州政府统一发放。联邦层面的《公务员法》、《公务员薪俸法》、《高等教育总法》及各州的《州高等教育法》、《州公务员薪俸法》对高校教师的工资都做了明确规定。
德国高校内部管理体制是建于“大学——院系（一般按学科划分）——教席（一般按专业划分）”3级组织结构之上。各级管理机构的名称及相应职责均由各州《州高等教育法》予以规定。院系下属的教席，是德国高校最基本的教学及科研单位，一个教席主管整个专业或一个专业的分领域，类似于国内院系下属的教研室。主持教席的教授自行决定本教席具体工作方案的实施，拥有本教席的人事权及经费使用权，尤其是在处理教学科研的问题上，具有决定权，体现了德国高校在教学及科研上的教授自治原则。由此可见，相对于主要处理基本行政及教研事务的校级和院系级的行政机构而言，教席教授才是高校内部实际上的权利核心，控制着教研的核心活动。教席教授与校级院系领导不存在上下级的关系，而是由州政府任命，其工资直接来源于政府拨款，与大学、院系没有财政上的依附关系。这种相对的独立性，一方面加强了高校在教研及人事决策上的效率和效果；另一方面也使得教授不易受大学的领导和控制。
综上所述，德国高校外部及内部管理体制的特点决定了德国高校教师薪酬制度在设计上既要兼顾高校教师公务员的身份以及传统的“教授治校”原则，又要通过灵活的控制机制强化大学对高校教师的管理，最大限度地调动其工作积极性。
3德国高校教师薪酬晋级制度按德国《高等教育总法》的规定，德国高校全职教师指的是“终身教授”以及以晋升为“终身教授”为目标的“青年教授”，均属于公务员系列。德国《高校教师薪俸改革法》规定,按照工资级别德国高校全职教师被分为W1，W2、W3三个等级（W是德语单词“Wissenschaft”一词的首字母，汉译为“科学”），替换了2005年之前使用C1至C4的四个等级。W系列下增加了绩效为导向的浮动工资，改变了C系列下的单一的基于职务、资历的提薪制度。W1级针对“青年教授”职位而设。W2、W3级是在“终身教授”职位范围内设定的级别。一般而言，W2级教授只承担教授职位工作,不主持教席工作。W3级教授不仅承担本教职工作，还独立行使教席行政管理权。
这种按工资等级划分的职务类型是建立在科学严格的教师甄选机制基础之上。在通往“终身教授”职位的传统学术途径上，获取博士学位、取得大学授课资格是具备任职资格的最基本条件和必要条件。大学授课资格被看作是证明教授教学及科研能力的有效方式。此资格的获得需提交一篇大学授课资格论文、举行一次专题学术讨论会并通过试讲证明教学能力。另外，根据学校类型和专业的不同，对“终身教授”的任职资格也有不同的规定。例如：应用技术大学对W2级教授候选人的要求除学术水平外，还要有5年以上的相关工作经验，其中至少3年就职于高校以外的工商企业。总体而言，通过这种途径使得德国教授首次任职的平均年龄在2000年为40岁以上（2000年数据），远高于美国和其他欧洲国家。根据联邦统计局的数据显示，截至2014年12月，德国共有45749名“终身教授”，其中约42%分布在241所应用技术大学，约58%任职于182所综合类及专业类高校（师范类、艺术类、神学类）。
德国“终身教授”选聘过程严格缜密，以联邦《高等教育总法》及各州的《州高等教育法》为指导框架，因州及高校而异。通常需要一至两年，优胜者接受聘任后，由校长或州文化部长任命。其基本流程如下（见图1）：待聘的教授职位在社会上公开发布，说明所聘教授的具体要求（例如，学术水平、工作经历等）。随后的各阶段，由临时组建的“任命委员会”负责。“任命委员会”通常由10名左右成员组成。除了5至6名教授外，还有学生代表、员工代表。委员会主席由一名教授担任。经过预选、面试得出前三名优胜者排名名单，此名单提交所属院系，并最终由校长办公室确认。在终选阶段，由“任命委员会”主席按排名顺序邀请优胜者与校长进行确认聘任条件的“任命谈话”，院系主任通常出席。谈话过后，若第一名优胜者未在一定期限内答复是否接受聘任，则第二名优胜者被邀请谈话，依次类推。若三名优胜者都未接受聘任，则选聘程序重新开始。
上述较为漫长的获取“终身教授”任职资格的过程以及德国高校教授增补制度，一方面增加了晋升的成本和风险，另一方面降低了高校对学术后备人才的吸引。因此，以缩短获取“终身教授”任职资格的时间为指导思想，加强德国高校科研教学后备人才储备，2002年德国政府投入1.8亿欧元设立“青年教授”职位。其任职期限一般为5-6年，拥有独立的科研和教学权利，每周的教学工作量为2-6课时。候选人需拥有博士学位,博士与博士后阶段总计不能超过6年，在医学领域不能超过9年，但博士后研究并不是申请“青年教授”的必要条件。“青年教授”职位由专业院系按照程序公开招聘,聘期分为两个阶段。在第一个阶段聘期结束后进行校外专家中期评估,通过评估者再延长3年聘期,反之则解除聘约。在第二个阶段聘期结束之后，评估通过者可应聘外校的“终身教授”。未获聘的“青年教授”须被解除职务，但可以在过渡期内承担研究项目，担任代理教授，等待其他的聘任机会。相对于传统的选拔“终身教授”的途径——“大学授课资格制度”而言，“青年教授”作为新途径，由聘用单位决定是否具有“终身教授”的资格。
4德国高校教师薪酬结构按照上述3种教师职务类型，德国高校教师工资由基本工资和浮动工资两部分组成。2010年，在对16个州W1、W2、W3级教授平均月工资比较的基础上得出，联邦范围内此3级教授的平均月工资分别为3946欧元、5280欧元、6963欧元（见表1）。
表1：2010年16个联邦州3级教授平均月工资比较结果（单位：欧元/月）
2006年的联邦制改革赋予了州独自颁布《州公务员薪俸法》的权利，州公务员基本工资金额由各州按该法的相关规定自行设置，并根据经济发展现状有规律地予以调整。以2012年的数据为例，W3级教授的基本工资在柏林为4988欧元，在巴登符腾堡州为5612欧元，相差600多欧元。2013年联邦议会颁布的《高校教师薪俸新规法》要求对W2、W3级教授的基本工资进行档次划分，任职年限作为确定档次的依据。即从受聘为教授之日起，任职期每满7年晋级一档。对此规定，各州可根据《州公务员薪酬法》进行相应调整，表2显示了巴伐利亚州调整后的基本工资金额。另外，联邦范围内，W2、W3级教授的基本工资均纳入退休金范畴。
(一) 浮动工资
浮动工资只针对W2和W3级教授，W1级“青年教授”没有此项工资。《联邦公务员薪俸法》规定，浮动工资主要由以下3类补贴组成：
1) 招聘及挽留补贴：聘任谈判及留岗谈判下，雇佣双方达成一致的补贴形式，用以赢得优秀教师，避免人才外流。此类补贴可设定期限，亦可分批支付或一次性支付。
2) 业绩补贴：针对在科研、教学、艺术、继续教育及后备人才培养上产生的业绩而设定。此类补贴是严格意义上的绩效工资，可设定期限，亦可分批支付或一次性支付。
3) 领导职务补贴：针对在高校管理上，相关人员所承担的功能及事务而设定。
目前尚无相应的法条对上述补贴金额进行明确的规定。据2006年德国内政部相关评估报告显示，3类补贴金额的浮动区间如下（见表3）。德国高校联盟对其370名成员的问卷调查结果显示，招聘及挽留补贴额度随专业、学科的不同而有所差异，W3级教授所得浮动工资的平均值为1030欧元，W2级教授为840欧元（见表4）。
除了上述3种补贴形式外，《联邦公务员薪俸法》还为那些能够获取第三方资金的教授设立了专项补贴。这样，一方面减弱了教授在此方面的兼职活动，另一方面把获得资助的科研教学项目归入高校名下，从而加强了学校对教师、项目及资金的统筹管理。
5浮动工资所涉业绩的评估指标体系有效的业绩评估指标体系是实施绩效薪酬制度的保障。自2005年全德范围内实施W系列工资体系以来，德国对浮动工资所涉业绩的评估日趋加强。在各州《州高校教师浮动工资条例》的指导下，各高校颁布的《实施浮动工资准则》对招聘及挽留补贴所涉业绩评估指标、业绩补贴所涉业绩评估指标、领导职务补贴所涉职务范围及补贴金额做了明确规定。
(一) 招聘及挽留补贴所涉业绩评估指标
德国大学校长联席会从68所公立高校的《实施浮动工资准则》里摘录了使用频率排名前10的招聘及挽留补贴所涉业绩的评估指标（见表5）。
(二) 业绩补贴所涉业绩评估指标
业绩补贴所涉业绩的考核指标是对在科研、教学、艺术、继续教育及后备人才培养上产生的业绩而设定。下文主要对科研及教学业绩的考核指标解释说明。德国大学校长联席会对72所高校的统计结果表明，被列入本校《实施浮动工资准则》，且使用率排名前20的科研业绩考核指标及教学业绩考核如表6、表7所示。在指标的使用率上，平均每个《实施浮动工资准则》就规定了8.8个科研业绩考核指标，5.7个教学业绩考核指标。
上述科研业绩考核指标可归为以下6类：
1) 对个人科研能力的认可：获得的称号、奖项、荣誉；科研评估结果。
2) 获取科研资助：赢取第三方资金。
3) 科研活动网络化：推动国际性科研合作、在学术机构中所发挥的作用、参加学术联盟。
4) 传统型科研活动：发表论文及出版物、承担主编事务、从事专家评定性事务、举办学术讲座、辅导博士论文及教授资格论文。
5) 组织管理科研活动：组织专题研讨会、领导科学学会、指导后备群体、奖学金生、访问学者、组建并领导科研团队。
6) 科研成果转化：拥有专利、发明、从事知识及技术转化领域的事务、创办高校衍生公司。
从表6的指标使用率来看，“对个人科研能力的认可”、“获取科研资助”、“传统型科研活动”3类指标在考核中占主导地位。然而，随着德国加强推动科研领域的创新，“组织管理科研活动”及“科研成果转化”这2类指标的地位也逐渐增强。
从表7的指标使用率来看，半数以上的高校所采纳的指标，是用以考核由教师内生动力而激发的教学业绩。尽管近三分之二的高校把“称号、奖项、荣誉”列入教学业绩考核指标范围，德国科学基金会调查报告显示，由内生动力而激发的教学业绩最为显著，教学奖项则更多地被看做为一种对教学业绩的象征性认可，其本身并非是对教学产生激励作用的因素。所统计的三分之一高校把“获得第三方资金”作为指标，可以看出从资助角度设计的指标在教学业绩的考核上也越发重要。
(三) 领导职务补贴所涉职务范围及补贴额
德国大学校长联席会对72所高校的统计结果表明，共计44项行政职务被列入各高校的《实施浮动工资准则》。其中，院系主任、院系教学主任、院系副主任3个职务出现的频率最高，分别为90.3%、58.3%、37.5%。表8列举了校级及院系两层的领导职务及相应的补贴金额。
《高校薪俸改革法》、《州公务员薪俸法》以及《州高校教师浮动工资条例》为德国高校教师薪酬制度改革提供了指导框架，德国各大高校在薪酬制度的设计及运行上各有侧重，带有个性化的特征。下萨克森州的汉诺威大学主要通过期限设定、目标设置、定期申报、劳务范围界定几种运行手段分配浮动工资，形成了一套决策透明的分配运行机制。
汉诺威大学对招聘及挽留补贴和业绩补贴的分配比例灵活控制。控制范围按《下萨克森州高校教师浮动工资条例》的规定，即业绩补贴占比最低为20%，最高为60%。另外，对招聘及挽留补贴先设3年期限，以是否完成既定目标为考核标准，决定期限的取消与否。对业绩补贴以阶梯分档的形式进行分配，绩效档级之间的补贴差额固定在150欧元（2003年数据），可随经济社会的发展有规律地调节。档差补贴额保持一致的做法，有益于补贴分配的透明化。对现所属档级设定3年期限，期限过后通过评估，可再续3年或解限。业绩补贴需定期申报，每3年由校长办公室组织申报一次。这种定期申报的方式使申请流程限于一定时间内，既节约了时间成本，又能够为完善申报流程提供充足的反馈信息。持续4个月的基本申报流程如下：首先，校长办公室颁发申报相关信息（例如:可申报的绩效档级、名额）及申报程序。然后，申报书、申报人的自评报告及申报人所属院系的主任推荐信同时进入评估阶段。申报书中所需填写的是评估指标所涉内容，在自评报告中论述自认为应归属的绩效档级，附加相关材料。接下来，通过评估，决定在申报人现属绩效档级的基础上，是否提高一档或若干档，是否对所设的3年期限解限或续限。如没有通过评估，从保证制度的公平性考虑，可撤回现属档级下的业绩补贴。另外，评估程序需参考校议会的意见，由校学术委员会参与制定，经校议会批准，才予以施行,具体实施由校长办公室及院系主任负责。领导职务补贴只针对那些兼职领导职务的教师，通过固定月补贴的形式，对其兼职工作加以补偿，劳务合同中所规定的教师劳务范围是界定此类补贴是否分配的依据。
7德国高校教师薪酬制度的主要特征国家相对集权的高校外部管理体制以及以“教授治校”为原则的高校内部管理体制决定了德国高校教师薪酬制度在设计上既要兼顾高校教师公务员的身份，又要通过灵活的控制机制强化大学对高校教师的管理，最大限度地调动其工作积极性。另外，以严格的教授资格评审制度为基础的教师聘任机制确保了所聘教师的质量，保障了薪酬分配的价有所值。基于上述德国高校管理体制和高校教师聘任机制的特点，德国高校教师薪酬制度整体呈现出以下主要特征：
（一）覆盖联邦、州和高校三个层面的法律框架
《联邦高等教育法》、《联邦公务员法》、《高校教师薪俸改革法》从联邦层面确定了高校教师薪酬制度的基本原则以及薪酬的组成结构。《州公务员法》、《州高校教师浮动工资条例》确立了实施高校教师薪酬制度的相关职责和程序，并规定工资发放的条件和标准。各高校通过制定《实施浮动工资准则》，为德国高校教师薪酬制度提供了实施层面的法律框架。这些都为德国高校教师薪酬制度的设计及实施提供了强有力的立法保障。
（二）专设高校教师工资体系，强调基本工资的标准化
德国通过薪酬制度改革，建立了专门的高校教师工资体系。新工资体系中，“青年教授”的工资级别为W1，“终身教授”的工资级别为W2和W3两个级别。这种按工资级别划分的职务类型意味着，只要担任同级职务，其基本工资在州范围内也将保持相同，统一了州内各大高校基本工资的发放标准。
（三）注重保障原则与激励原则相结合
薪酬结构由基本工资和浮动工资组成，固定的基本工资一般所占较大比重，稳定有保障的经济收入为教师提供了稳定的工作气氛和职业安全感，符合高校教师的职业特点，体现了高校教师薪酬制度设计上“保障优先”的原则，在保障充分的基础上，辅之以激励性的浮动工资。高校可自主设定浮动工资的运行机制。以汉诺威大学为例，通过设定期限，与既定目标挂钩，划分绩效档级，定期申报以及劳务范围界定多种运行手段保证分配过程的透明性及公平性。
（四）发挥业绩评估指标体系对浮动工资的定量作用
根据就职及留岗谈判而确定的补贴、因担任领导职务而发放的职务补贴、以及根据个人业绩发放的补贴组成了浮动工资。从德国大学校长联席会的统计结果可以看出，影响浮动工资的主要变量包括：该教授职务适应市场需求的情况，以及对大学及专业发展的意义；由教师担任的学校及院系的领导及管理工作；获取第三方资助；获取称号、奖项及荣誉；参与指导国际学术交流，培养后备人才等。由此可见，德国以强化业绩评估指标体系为基础，使浮动工资与绩效挂钩，从而发挥薪酬的激励作用。
综上所述，德国按工资体系划分教师职务类型，一方面从高校教师的公务员身份出发，为其教研工作提供固定的薪酬保障。另一方面实施基于业绩的绩效薪酬制度改革，通过发挥基本工资和浮动工资的结构性功能，从总体上形成了合理的收入分配关系，兼顾了公平与效率相统一的分配原则。
（作者：苗晓丹，德国海德堡大学经济与社会科学博士，上海外国语大学德语系讲师。本文为2016年度上海市教育科学研究一般项目“激励视角下：德国高校教师薪酬制度研究”的项目成果，发表于《外国教育研究》2016年第8期。）
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编辑：安芯
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